Projekt ustawy o sygnalistach – interes publiczny jako warunek ochrony

Z pewnością jednym z najgłośniejszych ujawnień ostatnich lat jest sprawa tzw. Panama Papers, kiedy to sygnalista ukrywający się pod pseudonimem John Doe odegrał kluczową rolę w ujawnieniu przestępstw o globalnej skali, polegających m.in. na praniu pieniędzy i uchylaniu się od płacenia podatków.

Zgłoszenia sygnalistów są jednak nie tylko istotne z perspektywy ochrony interesu publicznego, ale również interesów danego pracodawcy. Zgłoszenia sygnalistów to najskuteczniejsza metoda wykrywania nieprawidłowości w przedsiębiorstwach. Jak wynika z badania przeprowadzonego przez Association of Certified Fraud Examiners (Stowarzyszenie Certyfikowanych Specjalistów ds. Badania Nadużyć) “Occupational Fraud 2022: A Report to the Nations”, aż 42% badanych przypadków zostało odkrytych dzięki dokonanym zgłoszeniom, jest to prawie trzykrotnie więcej niż w przypadku audytu wewnętrznego - kolejnej najbardziej skutecznej metodzie wykrywania nieprawidłowości. Ponad połowa ze zgłoszeń została dokonana przez pracowników. Sygnaliści mogą być zatem cennym źródłem informacji dla firmy, pozwalającym wykryć ewentualne nieprawidłowości i podjąć odpowiednie środki naprawcze na wczesnym etapie.

Jednocześnie sygnaliści często musza mierzyć się z negatywnymi konsekwencjami dokonanych zgłoszeń, jak chociażby działaniami odwetowymi pracodawców i ostracyzmem społecznym. Unia Europejska, dostrzegając potrzebę ustalenia wspólnych, minimalnych norm ochrony sygnalistów, obowiązujących we wszystkich państwach członkowskich, przyjęła  dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, zwaną powszechnie dyrektywą o ochronie sygnalistów.

Mimo, że termin na implementację dyrektywy przez państwa członkowskie UE minął w dniu 17 grudnia 2021 r., to prace nad polską ustawą o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa przedłużają się. W styczniu 2023 r., na stronie Rządowego Centrum Legislacji (RCL), opublikowana została już szósta wersja projektu, oznaczona jako „Tekst ostateczny 2” („Projekt”).

Warunki udzielenia ochrony

Zgodnie z najnowszą wersją Projektu sygnalista ma podlegać ochronie na podstawie ustawy o sygnalistach, pod warunkiem, że miał uzasadnione podstawy by sądzić, że zgłaszana lub ujawniana przez niego informacja:

• jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego,
• stanowi informację o naruszeniu prawa,
• dotyczy interesu publicznego. 

Ostatni z warunków został wprowadzony do art. 6 dopiero w szóstej wersji Projektu. Jak wskazano w uzasadnieniu, za jego wprowadzeniem przemawiał fakt szerokiego zakresu ochrony przyznawanej zgłaszającym naruszenie prawa. Jednocześnie w Projekcie nie zdefiniowano pojęcia interesu publicznego. Uzasadnienie do Projektu odsyła natomiast do orzecznictwa i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. o sygn. VII SA/Wa 1697/19, zgodnie z którym przez przesłankę „interesu publicznego” należy rozumieć respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa.

Konsekwencje zmian

Powyższa zmiana w praktyce może stanowić istotne ograniczenie liczby dokonywanych zgłoszeń, nie tylko z powodu niespełnienia przez zgłoszenie wszystkich wymaganych przesłanek, ale również z powodu obaw sygnalistów przed ewentualnymi działaniami odwetowymi.

Co prawda, zgodnie z aktualnym brzmieniem Projektu, zgłaszający ma obowiązek jedynie „posiadać uzasadnione podstawy”, by sądzić, że jego zgłoszenie dotyczy interesu publicznego, a weryfikacja zgłoszenia przeprowadzana jest przez organ publiczny albo bezstronną, wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego upoważnione przez podmiot prawny do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, zatem co do zasady osoba dokonująca zgłoszenia nie musi posiadać dostatecznej wiedzy by samodzielnie ocenić, że zgłoszenie wpisuje się w zakres projektowanej ustawy i dotyczy interesu publicznego. Należy jednak spodziewać się, że tak nieprecyzyjny warunek udzielenia ochrony może mieć negatywny wpływ na skłonność sygnalistów do dokonywania zgłoszeń lub ujawnień, którzy z obawy przed brakiem ochrony zrezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń. Jak bowiem pokazują badania przeprowadzone przez Fundację Batorego, aż 18% ankietowanych przed dokonaniem zgłoszenia powstrzymałaby obawa przed działaniami odwetowymi. Jest to drugi najczęściej wskazywany powód niepowiadamiania o nadużyciach w pracy, pierwszym jest obawa o to, że zostanie się uznanym za „donosiciela” (36%).

Mając na uwadze powyższe należy negatywnie ocenić najnowszą zmianę do projektu ustawy o ochronie sygnalistów. Przesłanka interesu publicznego jest nieprecyzyjna i ma charakter ocenny, zatem w znacznej mierze zależy od uznania podmiotu przyjmującego zgłoszenie. Niepewność prawa oraz obawy sygnalistów czy ich zgłoszenie faktycznie spełnia przewidziane w ustawie wymogi udzielenia ochrony stanowić mogą czynniki obniżające zaufanie sygnalistów do procedury zgłaszania naruszeń, jak i prawdopodobieństwo dokonania zgłoszenia, co stoi w sprzeczności z wolą ustawodawcy unijnego

Przedłużająca się procedura legislacyjna

W związku z brakiem terminowego wdrożenia dyrektywy o sygnalistach, w dniu 15 lutego 2023 r. Komisja Europejska skierowała przeciwko Polsce i siedmiu innym państwom (Czechom, Estonii, Hiszpanii, Luksemburgowi, Niemcom, Węgrom oraz Włochom) skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czy możemy zatem w niedługim czasie spodziewać się przyjęcia ustawy o sygnalistach? Co prawda ostatnie zmiany do Projektu były nieliczne, co może sugerować, że prace nad ustawą zmierzają ku końcowi, jednak warto zwrócić uwagę na inną istotną dla przebiegu prac legislacyjnych kwestię, czyli na spór co do podmiotu odpowiedzialnego za zgłoszenia zewnętrzne.

W toku prac nad Projektem kwestia ta ulegała istotnym zmianom – w pierwszych wersjach Projektu organem tym miał być Rzecznik Praw Obywatelskich, co miał uzasadniać fakt, że przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia. Następnie, w grudniu ubiegłego roku zdecydowano się powierzyć przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych organom publicznym, z zastrzeżeniem, że zgłoszenie zewnętrzne może być dokonane także do Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku, w którym zgłaszający nie może określić organu publicznego właściwego do przyjęcia zgłoszenia. Zmiana ta została skrytykowana przez Głównego Inspektora Pracy w opinii do Projektu ustawy w wersji z dnia 13 grudnia 2022 r. W ocenie Głównego Inspektora Pracy żadna z dziedzin, które mogą być przedmiotem zgłoszenia nie pozostaje w kompetencjach Państwowej Inspekcji Pracy (PIP), a PIP nie jest przygotowany do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych, zarówno pod względem kadrowym, jak i technicznym, w związku z czym Główny Inspektor Pracy wniósł o wyznaczenie innego organu lub powołanie nowego organu do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych. Mając na uwadze powyższe, nie można wykluczyć, że niedługo zostanie opublikowana kolejna, siódma wersja projektu.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem Projektu, ustawa wejdzie w życie po upływie 2 miesięcy od dnia jej ogłoszenia. Z nową wersją Projektu ustawy można zapoznać się pod linkiem.

O toczących się pracach nad Projektem pisaliśmy uprzednio na naszej stronie internetowej, m.in. w dniu 6 października 2021, 22 października 2021, 31 grudnia 2021, 16 lutego 2022, 25 kwietnia 2022, 12 lipca 2022, 27 grudnia 2022 oraz 20 stycznia 2023.

Autor: aplikantka radcowska Katarzyna Okoń

Kancelaria prawna KRWLEGAL zapewnia profesjonalne i fachowe doradztwo w wielu dziedzinach prawa, w tym  świadczy usługi doradztwa przy ofertach publicznych, obsłudze crowdfundingu, transakcji M&A, jak również doradztwa regulacyjnego dla sektora finansowego, świadcząc usługi m. in. w zakresie działalności firm inwestycyjnych, funduszy inwestycyjnych, podmiotów zarządzających aktywami, banków (depozytariuszy), a także pozostałych uczestników rynku finansowego.

Jeśli uważasz, że może mieć to wpływ na Twój biznes, zapraszamy do kontaktu: biuro@krwlegal.pl lub +48 22 29 50 940.